高舜礼:海南旅游开发主打国际牌 仍须探索新路径

【点睛】无论是旅游岛开发，还是旅游消费中心建设，关键是坚守“国际”二字的定位，把“对标国际”作为旅游开发建设的指针，自觉融入旅游规划、开发、建设、引进、运营、管理等，就一定能够圆满实现预期的战略目标。

2018年4月，在海南建省30周年之际，党中央、国务院出台了《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（中发［2018］12号），海南再次成为国内外聚焦的热点。对旅游业界来说，很自然便会联想到9年前国发［2009］44号文件的出台，并将两个文件做一番梳理和对比，以更好地理解和把握旅游业面临的重大机遇。

一、国际，国际，就得狠抓国际

无论是中发［2018］12号，还是国发［2009］44号，作为党中央、国务院对海南改革开放的重大战略部署，侧重点虽有所不同，但指导思想上有一个共同点，那就是要求海南旅游业坚持“国际”二字，先是提出建设国际旅游岛，再是部署建设国际旅游消费中心。两个文件出台相距9年，均把“国际”二字作为“前缀”或“前置性”定语，应该不是偶然或巧合，而是传达了一种明确而坚定的要求。

如何理解“国际”二字呢？大致应是指国际视野、国际理念、国际接轨、国际客源、国际市场、国际水平等。这种要求，既立足于海南独特的资源与区位优势，也是与其后发现状分不开的。这一些有关国际内涵的要求，应是一个有机联系的整体，而不是单独抽出其中的某一条，否则“国际”导向就可能被曲解或变味。比如，就曾听到这样的论点，说中国已经是世界大国并正在向世界强国迈进，到了成为世界强国之时，各行各业自然也就是强国水平，所谓“小河大河”、“水涨船高”云云；也曾听到这样的观点，说不应把国际水平看得太高，中国其实已在很多方面居于世界前列，如旅游接待和综合收入等，难道非得等到各项指标均名列前茅才算是强国吗？这类观点貌似有道理，其实是很值得推敲的，大的未必就是强的，大国不等于强国，一时所达不到的几项可能就是强的关键性缺项；人们通常讲的或理解的国际水平，的确是一个很有弹性的空间，到底是指中等发达国水平，还是指发达国家水平，还是指最发达国家水平，这个问题不太好回答，因为随着出国旅游的人越来越多，很多人觉得中国已经是中等发达国家水平，甚至可以举出超过这些国家的鲜活例子，但是对国家发展水平的判断，不能以某个人或专家的观点为依据，我们若必须回答这个问题，那么，把旅游发展的国际水平理解为高于中国现状的水平，或许是较为恰当的；或许有人会说，海南建省30年来，纵向对比已经取得了翻天覆地的巨变，但是它毕竟人口少、底子薄，怎么要求它成为有影响的国际旅游目的地呢？我们先不去评论这种论调，仅就成功的案例来看，远一些的如阿联酋的迪拜，近一些的如中国澳门、广东深圳，这样的成功先例并不是绝无仅有的。

“国际”的方向、“国际”的要求，必须从战略决策层面去考虑，一步一个脚印地贯彻落实好。我国旅游业发展从一开始，就是强调和重视入境旅游的，把入境旅游发展作为全国旅游工作的重中之重。这种情况，一直坚持到2005年。当时，全国都把入境旅游发展放在首位，认为它代表的是国际旅游竞争力，国家旅游部门的本职就是要抓好入境旅游，把这一条列为了首要的旅游业发展方针，并在产品建设、交通改善、市场开发、业绩考评等方面，明显地向入境旅游倾斜。中国古语云，“取法乎上，得乎其中；取法乎中，仅得其下”。我国旅游业能有今天的发展格局和发展水平，是与20多年来持续不断地大力发展入境旅游密不可分的。值此关键档口，海南旅游业发展如何处理入境、国内、出境旅游三大市场的关系，是否应格外地强调发展入境旅游，应该是到了提上议事日程的时候了。

做这样的考虑，不外乎几方面的原因：一是党和国家既已确定的旅游发展战略，应该坚决贯彻执行，明确树立国际的导向；二是正在推动实施的海南自贸区和自由港建设，属于最大力度的开放举措，对入境旅游发展是一个重大利好；三是海南地域狭小，只有不到3万平方公里，如把入境游与国内游等量齐观，客观上没有足够的游客承载空间和回旋余地。这就如同我国改革开放之初那样，由于总体旅游接待能力有限，既要鼓励入境旅游发展，就很难兼顾国内旅游，直到进入90年代，随着接待条件和能力的改善，才提出了积极发展国内旅游的政策。

二、旅游岛，旅游消费中心，关键还是抓产品

44号文件重点部署了建设国际旅游岛，12号文件重点部署了建设自贸区和自由港，以及建设国际旅游消费中心。这两大战略目标都与旅游产品密不可分，只是不同发展阶段的侧重有所区别，前者重在抓产品的开发建设，后者重在抓产品的促销和消费。

国际旅游消费中心将主要消费什么？或许有人会说，重点是开展离岛免税品的销售，由以往限定在某个点扩大到覆盖全岛。这种认识是不够全面的，若是仅仅局限于此，12号文件恐怕不会专门讲上3个段落的内容。那么，国际旅游消费中心到底以消费什么为主呢，显然应该是旅游产品，这些产品覆盖了旅游的“六大要素”，即行、游、住、食、购、娱；其消费主体应是入境游客，如较大比例的是国内游客，则就不成其为国际旅游消费中心了。

如何建设国际旅游消费中心？单去贯彻12号文件所明确的3条是不够，因为拓展消费发展空间、提升消费服务质量、推进消费国际化，主要讲的是优化消费环境和消费政策。除此以外，还离不开消费对象和消费内容，那就是44号文件关于建设国际旅游岛的要求，只有打造出了业态丰富、品牌集聚、环境舒适、特色鲜明的国际旅游消费胜地，同时深入贯彻12号文件，才能把国际旅游消费中心建设好。

海南重点应开发那些旅游产品呢？两个文件都已经讲得很清楚。12号文件说得比较概括和简明，要求推动旅游业转型升级，加快构建以观光旅游为基础、休闲度假为重点、文体旅游和健康旅游为特色的旅游产业体系，推进全域旅游发展。44号文件则讲得比较具体，涵盖了旅游产业体系、产业结构，以及产品体系、产品类型。

国际水平的旅游产品如何开发？依赖其自然生长和发育是靠不住的，尤其是对于那些明显亟需和短缺的核心产品，必须设法有针对性地加以开发和引进。44号文件曾提过“积极引导和发展与旅游业相适应的房地产业”，目的应是促进不同层面的休闲度假住宿设施和产业的发展。当时，文件就提出了鼓励有实力、有信誉的企业发展富有海南特色、高品质的星级宾馆、度假村等房地产项目；加强产权式度假酒店的开发、建设、销售等环节的规范管理；稳步发展满足避寒、疗养等不同需求的度假居住型房地产；鼓励发展家庭旅馆经营和房屋租赁经营等。经过这9年的发展实践，12号文件没有再提鼓励发展与旅游相关的房地产，而是要求“建立和完善房地产长效机制，防止房价大起大落”。之所以会有描述上的这样变化，我揣测应该是与这些年海南房地产疯狂成长，但并未提升海南休闲度假目的地的国际水平密切相关。这一情况说明，完全依赖市场的自我发育配置资源，很可能是靠不住的，一是需要耗费较长的时间，二是未必能够达到所需的档次和种类。这种状况在其他省市也已出现，海南并不是孤立的现象。

三、新机遇，新政策，重在做好贯彻落地

抓紧落实相关的新政策，使之尽快产生良好效益，这种心情是非常可以理解的。但是，不论是国际旅游岛建设，还是国际旅游消费中心建设，都是点多面广、规模宏大的系统工程，很难大干快上、多快好省。44号文件曾对建设国际旅游岛建设提出过阶段性预期，一是到2015年国际化水平显著提升，二是到2020年初步建成世界一流的海岛休闲度假旅游胜地。12号文件则要求继续 “深入推进国际旅游岛建设”，并结合建设国际旅游消费中心，提出了有关消费层面的一些要求。这说明，实现建设目标是很难准确预期的，同时也不会是一蹴而就或加快速度就能提前的，需要的是稳扎稳打、行稳致远。

怎样才能很好地贯彻好文件呢？关键是吃透中央政策精神，把握好战略目标和方向，防止各种急躁和盲动倾向，一步一个脚印地把文件精神落地；要把44和12号文件统筹起来贯彻，梳理各项政策条文，区分清楚各种不同的要求，避免机械地领会和贯彻单项政策；要根据各项政策的指向，摸清楚现有家底，对于短板、短缺和空白性项目和产品，要做好“画像”，预先做到心中有数；对于一些亟需项目的引进与预选，一定要下功夫论证和研讨，不论投资者的来头有多大，都要观其言、察其“货”，做好必要的把关工作；开发国际水平的旅游项目、旅游产品，一要戒急用忍，二要有国际视野，动辄就想到找国有大企业来投资，未必就是最为恰当的选择，大国企的旅游开发业绩并不都是“过五关斩六将”，乏善可陈的也不在少；大项目不等于大投入，大投入不等于大产出，近些年旅游投资上的失败教训，多半出自所谓的大项目，尤其是一些地产＋旅游的项目，往往是地产赚了钱、旅游项目成了半死不活的鸡肋。

落实好文件精神，需要将各项政策分门别类：

一是有关扩大对外开放的政策，主要是为引进外企和经营项目，或吸引入境客源、促进旅游消费等，由主管部门放开“闸口”，开放的利好便会逐步显现，外资项目、入境客源、先进理念和管理经验等便会带来。例如，允许旅游酒店经许可接收国家批准落地的境外电视频道；中外合资旅行社从事除台湾地区以外的出境旅游业务；允许外资在海南试点设立在本省经营的演出经纪机构，允许外资在海南省内经批准的文化旅游产业集聚区设立演出场所经营单位；支持海南在境外主要旅游客源地设立旅游推介分支机构；及时总结59国外国人入境旅游免签政策实施效果，加大出入境安全措施建设，为进一步扩大免签创造条件；实施更加开放便利的离岛免税购物政策，实现离岛旅客全覆盖，提高免税购物限额。

二是有关加强旅游产品建设， 12号和44号文件都提了若干要求，应统筹起来加以贯彻。旅游产品开发应该瞄准国际游客需求，按照国际一流水平去规划设计，确保开发建成以后达到国际要求。涉及旅游产品建设的政策，大致可分为三种：一是与对外开放明显相关的，如支持三亚等邮轮港口开展公海游航线试点、放宽游艇旅游管制、稳步开放海岛游，全面落实完善博鳌乐城国际医疗旅游先行区政策等；二是属于方向性和导向性要求的，如加快三亚向邮轮母港方向发展，有序推进西沙旅游资源开发，加快设立热带雨林等国家公园，鼓励发展沙滩运动、水上运动、赛马运动等项目；三是属于支持性、扶持性举措的，如支持海南开通跨国邮轮旅游航线，支持海南引入一批国际一流赛事，支持在海南建设国家体育训练南方基地和省级体育中心，支持打造国家体育旅游示范区，支持海南举办国际商品博览会和国际电影节。上述各类的政策要求，在贯彻实施上是有所不同的。涉及扩大开放政策的，需要先有开放的放行许可，才能加以推进；涉及政策支持的，需要向主管部门“跑部”落实；有关方向性和导向性的，需要落实到具体企事业单位或具体项目上。此外，44号文件对景区开发提了若干具体要求，例如，进一步完善亚龙湾国家旅游度假区、万宁兴隆温泉度假区、琼海博鳌亚洲论坛永久会址等主要景区景点的旅游服务功能；高水平开发建设海棠湾、清水湾、棋子湾、尖峰岭、霸王岭、五指山等一批精品景区；高标准规划建设海洋、热带雨林等旅游主题公园，应与贯彻12号文件一样，继续抓紧予以高水平地落实。

三是有关推进体制机制创新，虽不是改革开放的新要求，而是多年以来的全国性统一部署，在此又被专门提出来，应是作为海南全面深化改革开放的一种保障性要求。例如，要求深化国有企业改革，推进集团层面混合所有制改革；完善各类国有资产管理体制，探索政府直接授权国有资本投资、运营公司进行重组；完善产权保护制度，加强政务诚信和营商环境建设；激发和保护企业家精神，支持民营企业发展；鼓励旅游企业优化重组，支持符合条件的企业上市融资，形成一批具有国际竞争力的旅游集团；推进经济型酒店连锁经营，鼓励发展各类生态、文化主题酒店和特色化、中小型家庭旅馆，积极引进国内外高端酒店集团和著名酒店管理品牌；高标准布局建设具有国际影响力的大型消费商圈，支持完善跨境消费服务功能；加强旅游公共服务设施的统筹规划和建设，健全旅游服务的标准体系、监管体系、诚信体系、投诉体系等。虽然算不上改革新政，但关乎国际旅游消费中心的顺利建设，因此，也应由主管部门分工牵头加以推进，以尽快补上欠缺的“课程”和短板。

四是有关旅游发展的若干支撑因素，最具代表性的是交通条件，需要加快工作步伐，确保能够如期或提前完工。例如，12号文件要求，推进海口机场改扩建工程，开展三亚新机场、儋州机场、东方／五指山机场前期工作，加密海南直达全球主要客源地的国际航线；44号文件强调，加强对省外相关高速公路、岛内高速公路和铁路、码头，以及博鳌机场的调研或建设。此外，如文昌航天中心、企业总部基地、海上丝绸之路合作等，也都与海南旅游国际水平的提升密切相关。

此外，带有一定敏感性、但对刺激客源市场富有潜力的改革举措，可能在具体落地上有一些禁忌或困难。例如，44号文件就提出，规范发展高尔夫旅游，开展高尔夫球职业巡回赛；探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票。据了解，前者没有多大进展，后者没有启动试验。在新近颁布的12号文件中，就没有再提及高尔夫旅游，但再次重申了探索竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票的开放政策。从国外的一些实践看，这两项改革举措对于吸引入境客源应是有魅力的，值得去大胆尝试和探索。

总之，无论是旅游岛开发，还是旅游消费中心建设，关键是坚守“国际”二字的定位，把“对标国际”作为旅游开发建设的指针，自觉融入旅游规划、开发、建设、引进、运营、管理等，就一定能够圆满实现预期的战略目标。

（原标题：《国际，海南旅游闪耀的LOGO》；作者高舜礼系中国社科院旅研中心特约研究员，中国旅游报社前总编辑、社长）