高舜礼:中国成为旅游强国可能还需要一二十年

中国网12月28日讯 1978年12月，中国启动了改革开放的按钮；1979年7月，邓小平同志登上黄山，发表了要把黄山牌子打出去的著名谈话，开启了旅游业改革开放的辉煌篇章。

我是1994年进入旅游行业的，作为旅游行业代表全程参与了入世谈判，并参与了旅游业改革开放的其它研究与推动工作。值此改革开放40周年之际，回顾这段曾经亲历和参与的历史，倍感欣慰和自豪。

一、旅游业改革开放的简要回顾

对旅游业来说，改革开放既是起步发展和不断前行的大形势、大背景，也是这个背景和舞台上的重要角色；改革开放为旅游业发展壮大不断注入动力，旅游业也作为改革开放的前沿和试验田而不断贡献力量。

旅游业的改革开放可大致分为三个历史阶段：

（一）旅游业发挥了改革开放启动的排头兵作用

这个时期是从70－90年代初，即从启动改革开放到开始复关谈判。

顶层设计者把旅游业当作了改革开放的前沿、试验田和排头兵，旅游行业奋发作为，乘势发展，“逢山开路，遇水搭桥”，破除发展进程中的重重障碍，快速打开了旅游业发展局面。有关旅游改革开放的路线、方针、政策和法规，可以参阅《邓小平论旅游》、《旅游业政策法规汇编》（1994年）、《中国旅游业50年》等书。

在对外开放方面，1981年10月，国务院关于加强旅游工作的决定中，明确“不允许外商以任何形式在中国经营旅游业”，到90年代初对外开放已取得明显突破。除旅行社和导游以外的旅游领域，开放了外商投资建设与管理旅游住宿，建设旅游景区和服务设施（保护区除外），合资生产一般旅游商品项目等。

一是允许外国公司、企业和其它经济组织或者个人在我国兴建饭店及公寓、写字楼、度假村，并经营和管理这些设施，允许饭店管理集团对华输出管理服务。全国第一家利用外资的企业就在旅游行业，1982年建国饭店是第一个利用外资的饭店建成；“七五”期间，直接利用外资占旅游业总投入的53．3％，加上国家和地方安排的利用外资指标，利用外资占总投入的72．9％，远远高于其它行业；喜来登、希尔顿、假日、香格里拉、雅高等30多家国际知名品牌的饭店管理集团已在中国经营管理了上百家星级饭店。

二是允许合资合作兴建旅游区、度假区的基础设施和旅游服务设施，如索道、空中游览、水上运动项目、景区内的别墅等。允许兴建经营微缩景观、民俗村、游乐场、综合旅游城等。不允许在自然保护区内的建设和经营。

三是允许合作合资生产一般旅游商品项目（饭店的商品部可合资经营），但我国传统土特产品、特种工艺美术品、传统出口产品例外。黄金加工制品例外。

四是1985年国务院颁布的《旅行社管理暂行条例》，允许外国机构经批准可设立非经营性的旅游办事机构，但不能经营旅行社业务。

旅游业的改革，最重要的是实现了旅游接待由“事业”向“产业”转变，并逐步形成了较完备的产业体系。一是政企分开，1982年国家旅游局与国旅总社进行分家；二是管理重点从部门扩大到行业，最初各省只是几家饭店和旅行社，随着旅游生产力发展，管理的范围面向了行业；三是开放了旅游发展的参与主体，由最初限定为旅游机构搞旅游，开放为“五个一齐上”，下放了旅行社的外联权，增加一二类旅行社数量。

（二）旅游业在中国加入WTO中积极担当

这个阶段主要是在中国入世前后，从1991－2006年，主要是对旅行社市场的开放。1986年中国提出复关申请，1991年7月提出首个初步承诺的开价单（涉及到旅游业），2001年签署加入WTO协议，之后还有6年的履行义务期。《中国旅游业对外开放战略研究》，是对旅游行业加入WTO最全面、最权威和最专业的记载。

入世是中国与世界贸易规则的一次全面接轨，它带动了国家各个部门的全方位改革。对旅游业来说，既有对入世的开放承诺，也要为适应入世的提前开放，还有入世之后的提前兑现承诺。

1、入世前的对外开放

从1991－2001年，加快开放国家旅游度假区内的旅行社市场。1992年国务院批准设立12个国家度假区。以1998年底为分界，此前允许在度假区内成立合资旅行社，可聘用少量外国导游；之后，可在度假区外兴办合资旅行社。总体上，旅行社领域对于开放不快，1998年4月，度假区内成立第一家合资旅行社；到1999年底，度假区以外批准了2家合资旅行社。

从1991－2001年，关乎旅行社业对外开放的主要有三个文件，一是国务院46号文件关于试办国家旅游度假区的规定；二是1993年10月出台的《关于在国家旅游度假区内开办中外合资经营的第一类旅行社的审批管理暂行办法》（以下简称度假区）；三是1998年11月颁布的《中外合资旅行社试点暂行办法》。有关对外开放的内容可概括为：

（1）鼓励外商投资度假区的旅游设施和经营项目。

（2）允许度假区内有条件试办合资旅行社。

（3）合资旅行社经批准可聘用少量外国导游。

（4）度假区内可开办中外合资旅游汽车公司。

（5）允许国际性专业救援服务的进入旅游市场。

此外，内河游船已开始合资运营。到1993年底，长江上航运的16艘高档游船，合资的就有3艘，占了19％。

2、入世的对外开放承诺

简而言之，就是除了出境旅游市场，有条件地逐步开放旅行社经营业务。

（1）外资可以控股在中国建设、改造和经营饭店和餐馆设施；4年之内，允许设立外资独资子公司。

（2）达到规定条件的外资可以合资形式，在度假区和北京、上海、广州和西安提供服务；加入后3年内，允许外资控股，将注册资本由400万减少至250万；加入后6年内，将允许设立外资独资子公司，将取消设立分支机构的限制，取消设立地域限制，注册资本与国内旅行社相同。

（3）“合资或独资旅行社和旅游经营者不允许从事中国公民出境及赴中国香港、中国澳门和中国台北的旅游业务，除此之外没有限制”。

3、入世后的兑现承诺

从2001年到2006年是旅游业兑现入世承诺期。至2003年9月中旬，我国批准合资旅行社共10家，都是中方控股。同年，出台《设立外商控股、外商独资旅行社暂行规定》，加快兑现入世承诺。

加快兑现入世承诺。

一是修订《旅行社管理条例》，增加第四章“外商投资旅行社的特别规定”，于2001年12月5日以国务院第334号令发布，使开放有法可依。

二是2002年5月以国务院第354号令，颁布《中国公民出国旅游管理办法》，放宽国内旅行社经营出国旅游（90年代以前，出境游组团社仅有数家；1997年增加到67家；2002年7月之后，增加到528家，比1997年扩大了近8倍）。

三是加快开放旅行社市场。2003年6月，国家旅游局、商务部发布《设立外商控股、外商独资旅行社暂行规定》，将我国入世承诺开放时间提前了1至3年。

截至2003年9月中旬，我国批准成立的外商投资旅行社共有10家，全部皆为中方控股的合资旅行社。

4、诸多改革举措

入世是中国与世界贸易规则的一次全面接轨，带动了国家各行业和领域的全方位改革。同时，国家大力推进了社会主义市场经济体制，为迎接入世和适应入世，旅游行业作了大量的改革。

1、转变政府职能。1998年的机构改革后，国家旅游局与直属企业脱钩；把部分职能移交给旅游协会和中介组织。

2、减少行政许可。在清理政策法规的基础上，精简了行政许可和审批事项（第一批清理，取消了举办旅游展销会、香港游、旅游饭店管理公司等3个项目的行政审批；第二批清理，把饭店星级评定、内河游船星级评定、饭店星级检查员资格审核、导游人员资格考核的4个项目的审定改变了管理方式）。

3、开放所有制。取消仅限于国有投资主体的限制，允许个体和民营资金进入（1996年的《旅行社管理条例》），鼓励多种经济成份参与旅游业发展。

4、统一大市场。倡导打破地方保护主义，消除地区壁垒，建立全国统一大市场。2002年5月《中国公民出国旅游管理办法》（以国务院第354号令），实行组团社互为代理制度，可以打破地区界限，实行异地组团、异地出团。

5、企业改革。鼓励国有大中型旅游企业加快建立现代企业制度，通过资本运作等发展大型旅游企业集团；鼓励企业进行股份合作制、员工持股制、股权激励制试点；支持旅游企业开展兼并、改制和联合，积极培育多元化的旅游市场主体。

此外，为了适应入世要求，增加了经营出境游的旅行社。2002年7月后，旅行社达528家，比1997年扩大了近8倍。

入世期间的改革开放之举，空前改善了旅游业发展环境，最明显的成绩之一，快速崛起了旅游三大市场（入境旅游稳定增长，接待与收入居全球三四位；国内旅游突飞猛进，出游规模达到50亿人次；出境旅游大发展，成为最大旅游市场）。与此同时，旅游业创新了若干发展举措，开创了大发展的空前局面，例如，通过创建中国优秀旅游城市，总结和推广了政府主导型旅游发展战略；通过施行工农业旅游示范点，开始了对乡村旅游的行业指导；通过启动旅游景区等级的评定，扩大了旅游专业化发展的覆盖面；黄金周休假方式的实行，促进了假日旅游和假日经济的崛起；旅游产业定位进一步提升，成为了国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。

（三）旅游业的改革开放任重而道远

从2006年以前兑现入世承诺至今已经12年，由签署WTO协议的带有明确时限、步骤和目标的要求，进入到一个完全自主决定的阶段。这一阶段旅游政策有一个重大变化，就是2006年的全国旅游工作会议，调整了旅游业发展的三大市场战略，把改革开放以来一直倡导的大力发展入境旅游，替换为了由国内旅游占据第一位。从此，国民旅游成为市场主体，对内贡献被作为了一个重点，强调旅游对消费扩大、对人民生活影响、对社会发展的贡献；后来入境旅游接待徘徊不前，也应与此有些关联。这一阶段的对外开放，主要是配合国家开放的战略：

1、把出境旅游市场主动向外商开放。2010年，旅游局、商务部《中外合资经营旅行社试点经营出境旅游业务监管暂行办法》，次年批准3家经营出境旅游的合资旅行社，之后又陆续出现了外资控股的出境游。

2、扩大海南省旅游开放。允许境外邮轮在海南注册经营性机构，适当扩大对境外游艇开放水域；试办一些国际通行的旅游体育娱乐项目，探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票；规范发展高尔夫旅游，鼓励举办高尔夫球职业巡回赛事；试行境外旅客购物离境退税的具体办法和离岛旅客免税购物政策的可行性；增加入境免签证国家数量。

3、边境旅游合作试验区。为配合“一带一路”战略，2018年4月，国务院批准设立内蒙古满洲里、广西防城港边境旅游试验区。以满洲里为例，主要政策是实施出入境游客“一站式作业”通关模式；促进自驾车旅游往来便利化（互认证件）；推动放宽互免团体旅游签证；建立跨境旅游合作机制。

4、对自贸试验区的旅游开放政策。全国目前有12个自贸区。以2015年3月，国家旅游局对福建自贸区的支持政策为例，总体上类似于海南开放政策，主要是增加经营出境游外资旅行社数量，允许经培训认证的台湾合法导游、领队在自贸区所执业，支持旅客购物免税、境外旅客购物离境退税政策落地等。

2018年中央以12号文件，明确海南全岛建设自由贸易区的开放政策，涉及旅游业的主要有：中外合资旅行社可从事除台湾地区以外的出境旅游业务；旅游酒店经许可可接收国家批准落地的境外电视频道；允许外资在海南试点设立在本省经营的演出经纪机构、设立演出场所；支持海南在境外主要旅游客源地设立旅游推介分支机构；进一步扩大外国人入境旅游免签政策；实施更加开放便利的离岛免税购物政策，提高免税购物限额；支持三亚等邮轮港口开展公海游航线试点、放宽游艇旅游管制、稳步开放海岛游；全面落实完善博鳌乐城国际医疗旅游先行区政策等；支持海南开通跨国邮轮旅游航线，支持海南引入一批国际一流赛事。

改革问题则比较多、任务比较重，需要花费的功夫仍然会比较大。这一时期的旅游业改革，大致包括几个方面：

一是顶层设计。2018年的机构改革，推进文旅融合；国家公园体制的试点，将各类自然保护区统一到国家公园局，国有资源的管理体制面临较大调整。

二是行业部门。旅游部门先是推动综合体制改革，之后又以局改委为抓手，推动了1＋3改革；有的地方提出旅游革命、二次创业，有的在坚持旅游产业大会模式。国家旅游局还抓了供给侧改革，全域旅游，优质发展等。

三是相关部门和地方。相关部门出台支持旅游的政策，如用地、如民宿等；一些地方推进景区三权分离，进行景区托管。

在此期间，旅游产业领域不断拓展，业态更加丰富多样，产业规模空前扩大；努力争取了旅游立法，设立了中国旅游日，出台了国民旅游休闲纲要，进一步优化了旅游发展大环境；通过推动旅游供给侧改革、实施全域旅游，调动了各级党委和政府发展旅游的积极性，旅游业成为扩大内需、调整结构、优质发展的重要动力。

二、旅游业改革开放40年的启示

回首旅游业改革开放的漫漫历程，实事求是地说，旅游业既是改革开放的先行者、弄潮儿，也是改革开放的受益者、获利者。正是由于对改革开放的积极参与，旅游业才由一个“新生儿”、“小弟弟”，一个没有任何地位的经济现象，快速成长并跻身于国民经济诸多产业之林，通过制定《旅游法》而奠定了应有的位次。但也要必须看到，旅游业不是在真空中发展的，便不可避免地带有这个时代的烙印和其他产业所共有的弊端。

其一，旅游业是改革开放战略的最大受益者。在改革开放战略的顶层战略设计中，由于旅游业属于“民间外交”、基础也很薄弱，就被当作了“试验田”和“排头兵”。邓小平同志亲自登了黄山，一年讲了七八次旅游，启动了旅游业的起步发展。那一代的旅游人，属于“给点儿阳光就灿烂的”，很快地推动了旅游业从事业接待向产业经济的转型，由民间外交的重要渠道转变为国家创汇创收的重要领域；改革开放对国力的快速增强，改善了旅游发展所依赖的基础设施和接待条件，如交通、住宿、景区等；人民群众从改革开放中的受益，加快培育起了国民旅游的客源大市场；旅游部门积极投身改革开放之中，提出“内外资并用”、“五个一齐上”，成为利用外资比例最高的行业，短期内建设了一批外资和合资酒店，旅游生产力要素得到较快发展，形成了比较完善的旅游产业体系。旅游业之所以取得如此成就，就是因为乘改革开放之势，得改革开放之利，受改革开放之惠。

其二，入世是快速改善旅游环境的宏大举措。与改革开放之初相比，入世主要是有步骤地开放旅行社，无论是开放幅度、还是节奏，都不算是多么大的。但在国家统一的战略部署下，在入世就是“狼来了”的舆论氛围中，各行业应对入世影响则郑重其事；与此同时，国家大力推进社会主义市场经济体制建设，诸多不相适应的情形和制度被较快的清除或改革了。这两重因素叠加在一起，使得改革范围与力度超过以往，这可以视为入世关联性的正向效益，是单纯的改革所达不到一种效果。例如，向非旅游机构的经营开放，向非国有主体的市场准入，向全国地域的统一开放，向国际先进做法的借鉴（如旅游标准化、旅游预订系统、旅游科技手段）等，都比平时来得要快很多，改革成效也更明显些，它们所消除的若干政策性阻碍，为旅游业发展创造了更好条件。在此期间，旅游业三大市场迅猛崛起，国民旅游（国内和出境）成为国民经济新的增长点和展示改革开放成就的重要窗口，旅游业在国民经济和对外开放总体格局中的地位也更为显著和重要。

其三，改革开放越向纵深发展越是一场自我革命。旅游业的对外开放，由于都是顶层设计或批准，不论处于哪一个阶段，相对都要容易一些；而对内改革则涉及较多层次，又是利益关系的一种调整，相对于对外开放则更为复杂。在第一阶段，由于当时家底很薄、改革对象比较单一、发展任务很重，改革的推动相对容易一些、效果也比较明显；在第二阶段，由于建立社会主义市场经济体制与加快适应入世开放要求的双重因素叠加，把一些常规改革很难促动的因素和问题简单化，旅游业在不少方面迈出改革大步；在第三阶段，虽然社会主义市场经济体制初步建立，旅游业提前兑现了入世承诺，但关乎部门利益的一些权力和行政许可，还是以改头换面的方式存在着，旅游发展的推动方式还比较僵化，如已表示要转交出去的一些部门职能；中央三令五申不能搞的评比达标；明确该由市场机制配置的资源；供给侧改革的旗号下被推崇的“旅游大项目”等。近几年，旅游行业实施了“1＋3”体制改革、旅游产业供给侧改革、创建各类示范区、全域旅游等改革创新举措，但与2018年的国务院机构改革、国家公园体制的试点改革相比，顶层设计显然是大大盖过了行业设计。这些年的实践证明，除了自上而下、齐步走的改革举措外，关乎部门利益和产业发展的改革难度较大，主要原因是涉及自我利益和惯性思维，改革越是向前推进，阻力就会越大，推动就会越难。

其四，做强旅游产业有赖于改革开放的持续推进。如何把旅游业从“做大”到“做强”，是一个严肃而现实的行业性命题，也是中国加速建设成为世界强国战略性目标。无论是2008年国家旅游局部署“转型升级”，还是2018年提出的旅游业“优质发展”，都是关乎做强的同一个命题。之所以老话重提，是因为从做大转向做强很不容易。大的原因是，虽然市场经济体制已基本建立，但还远不够健全和完善，企业还不是市场主体，市场机制还决定不了资源配置；政府部门对旅游的领导或指导，不少地方还存在明显不到位、缺位或越位问题，该做的事情不但没有做好，还影响了市场机制配置资源；行业主管部门虽然励精图治，颇下了气力推动产业发展，但着眼点和聚焦点并未很好地贴合旅游市场需求。这便导致了游客、旅游企业和管理部门在关注点、思维方式和价值趋向上的“两张皮”或“多张皮”，各地政府、旅游部门所关注、鼓励和推动的，未必就是旅游市场、旅游企业、广大游客所需要的；一旦行政驱动与市场逐利相叠加，还会加剧资源配置和发展理念的混乱。改革开放的实践证明，若要解决这些深层次的问题，让旅游业朝着做强的方向发展，只有国家把改革开放持续推进下去，让市场经济体制不断完善起来，让依法行政深入地贯彻下去。

我预感，从现在到做强旅游产业、成为旅游强国，可能还需要一二十年的时间，一方面是社会主义市场经济体制需要不断完善，另一方面是旅游及各相关方面需要不懈努力。对于这一天的到来，我们应该充满信心！

（作者高舜礼系中国社科院旅游研究中心特约研究员、中国旅游报社前总编辑、社长；原标题《改革开放的回顾和启示》）