政府引导型旅游产业基金发展经验和模式尚不成熟

中国网1月9日讯 今天，由中国社会科学院财经战略研究院、中国社会科学院旅游研究中心与社会科学文献出版社共同举办的《旅游绿皮书：2018～2019年中国旅游发展分析与预测》发布暨研讨会在北京举行。该书专题报告指出，近年来我国政府引导型旅游产业基金得到了快速发展，也面临着一些制约。具体来看，由于政府引导型旅游产业基金起步相对较晚，发展经验和发展模式还不成熟，在如下六个方面还存在瓶颈。

一、政府和市场权责划分不明晰。尽管财政部、国家发改委等部门出台了政府性投资基金的规范文件，各省市也出台了政府引导型旅游产业基金的规范文件，但政府和市场的权责划分仍然存在模糊地带。从政府层面来看，政府在旅游产业基金运作过程中应当积极履行公共服务职能，起到政策性引导和支持作用，基金应更多投向旅游业发展的薄弱环节，不应以追求盈利为导向。而从民间资本层面来看，民间资本参与政府引导型旅游产业基金的设立，并且占有更多的股份，就是以追求盈利为目标，这使得政府与民间资本的诉求存在冲突，对旅游产业基金的运作会产生影响。

二、产业基金发展缺乏有效的规范和指导。财政部、国家发改委等部门虽然出台了对政府出资投资基金的规范，但这是对所有行业的普遍性规范，还缺乏专门针对旅游行业的规范。目前已成立政府引导型旅游产业基金的省份，也出台了政府引导型旅游产业基金的管理办法，但是规范性还相对偏弱，对政府引导型旅游产业基金的发展指导性还不强。很多地方虽然成立了旅游产业基金，但不知道如何运作、如何投资，发展方向也不明确。

三、基金引导旅游产业发展的作用不强。较多政府引导型旅游产业基金的发展还处于起步阶段，部分旅游产业基金虽然投资了一些旅游重点产业和重点项目，但投资更多的是赢利能力较强的项目，并非需要企业投资的旅游薄弱环节和重点领域，对地方旅游产业发展的引导能力还不强。并且，目前好的旅游项目少，缺乏产业基金投资项目库存，也缺乏明确的投资指引，一些地方往往将旅游产业基金投向能够赚钱的领域，背离产业基金设立的初衷。此外，一些地方旅游产业基金的总体规模偏小，能够用于投资的资金有限。投资规模小，缺乏对社会资金的引导和带动，在引导产业发展方面并不突出，没有发挥应有的作用。

四、专业化的产业基金人才队伍不健全。政府引导型旅游产业基金对于旅游部门、民营企业、金融机构均是新事物，其健康、可持续发展需要大量专业的人才。而当前既懂旅游，又懂产业基金运作的人才并不多。旅游部门和旅游企业中往往懂旅游的人才多，但懂旅游产业基金运作的人才少；而现有的旅游产业基金管理团体主要来自各大金融机构，往往懂产业基金，但是对旅游产业的发展规律和发展模式并不了解。缺乏复合型、专业化的管理人才，在一定程度上制约了政府引导型旅游产业基金的发展。

五、产业基金的投资受限制。政府引导型旅游产业基金主要采取股权投资形式，债权投资受到限制。按照财政部门的管理规定，政府引导型投资基金只能采取股权投资形式，不能采取债权投资形式，这使得政府引导型旅游产业基金在开展旅游投资时受到限制，不够灵活。通常盈利能力强、发展前景看好的旅游项目，并不愿意受让股权引入外来投资者，而更愿意以债权形式接受投资。因此，非政府出资的产业基金如果采取债权投资形式，相对更容易获得投资机会。此外，地方政府设立引导型产业基金主要用于当地旅游业发展，其往往会要求基金主要投向本地区，而一旦当地缺乏好的旅游投资项目，政府引导型旅游产业基金则面临空转的可能，影响基金的运作和效益。

六、产业基金的配套政策还不完善。目前，政府引导型旅游产业基金的发展尚未建立专门的配套保障机制，其参与投资的旅游项目还缺乏有效的政策保障，并且容易受到财政、发改、住建、水利、生态环保等部门约束性产业政策的影响，还需要加大统筹协调力度，争取旅游部门及其他涉旅部门的支持与配合。如很多地方较为现实的问题是旅游用地指标紧张，土地招拍挂成本太高，保障难度较大，新开发建设的旅游项目难以落地。

为此，撰稿人胡抚生提出六条建议。

一是要从国家层面加强规范和指导。建议由财政部门和旅游行政主管部门联合制订促进政府引导型旅游产业基金发展的指导意见和规范操作指南，明确政府引导型旅游产业基金的发起设立、模式选择、投资收益分配、日常运营管理、投资风险分担、退出机制等规范操作流程，明确政府和市场在政府引导型旅游产业基金发展中各自的责任和分工，更有针对性地指导地方推动政府引导型旅游产业基金的发展。在此基础上，结合地方全域旅游发展特色，加强对省市县三级政府引导型旅游产业基金发展的分类指导，总结地方成功发展模式，为其他地区旅游产业基金发展提供可复制、可推广的经验。

二是要营造良好投资环境，突出产业基金的产业引导功能。推动地方政府转变传统的政府主导发展思维，更加注重社会资本在旅游产业发展中的决策作用，强化政府引导型旅游产业基金的市场化运作方式。市县一级政府应适度放宽政府引导型旅游产业基金的地域投资条款，鼓励旅游产业基金跨区域的适度竞争，拓宽旅游产业基金投资的选择面。坚持“有所为，有所不为”，对于社会资本有充足意愿投资的旅游领域，政府引导型旅游产业基金不参与投资，而政府引导型旅游产业基金更多要投向于当前发展还较为薄弱但未来发展前景看好的旅游项目，培育壮大一批有潜力的旅游新产品、旅游新业态，在项目发展成熟后择机退出。各省要建立旅游产业基金投资项目库，定期遴选一批优质的重点旅游项目，以项目引导旅游产业基金的投资方向、投资领域。

三是要加大金融政策支持力度。政府引导型旅游产业基金发展，既要有财政的支持，又要更多发挥金融的功能。要加强对政府引导型旅游产业基金发展的配套金融政策支持，持续加大农业发展银行、国家开发银行等政策性金融机构对旅游产业基金投资项目的融资支持力度，在贷款贴息、利率优惠、风险补助等方面给予支持。鼓励省级政府将新增地方政府债券向本省财力薄弱的市县倾斜，增加市县政府引导型旅游产业基金的吸引力和可持续发展能力。鼓励金融机构在政府引导型旅游产业基金项目规划阶段提前介入，为投资项目提供方案规划的金融咨询服务，避免项目走弯路，提高项目融资的可行性。

四是加强专业化旅游产业基金人才培养。加大旅游院校和科研院所对旅游产业基金人才的培养，在旅游类本硕博专业课程中，增加产业基金、金融类课程，加强旅游产业基金的专题研究，培育一批旅游产业基金研究方面的专业人才。促进旅游行政主管部门、旅游企业和金融机构的联动，建立相互挂职机制，互补专业长短，培育复合型旅游产业基金人才。建议在文化和旅游部的年度“万名旅游英才计划”中增加旅游产业基金服务人才类别，逐步扩大对旅游产业基金人才的培养规模。鼓励各省建立旅游产业基金专家人才库，依托专家加强对政府引导型旅游产业基金发展的指导。鼓励有条件的旅游企业、旅游产业基金管理机构建立旅游产业基金人才培训基地，开展专题培训班，加强对旅游产业基金实践人才的培养。

五是建立政府引导型旅游产业基金信息交流和交易两大平台。建立旅游产业基金信息交流平台，及时提供旅游产业基金的政策、法规、数据、研究以及项目实时信息，搭建起政府、社会资本、旅游产业基金管理机构之间的互动平台，定期举办会议、论坛及项目洽谈会、成果展等，打通旅游产业基金发展的信息壁垒。建立旅游产业基金交易平台，促进地方政府与社会资本的合作，推动政府引导型旅游产业基金的股权证券化，拓展社会资本的退出渠道。

六是完善配套政策支持。加强旅游、发改、财政、住建、自然资源、生态环保等部门的协调合作，做好政府引导型旅游产业基金投资项目前期的协调工作，提前落实好生态红线、水资源保护红线等国家政策红线，做好项目所涉及的土地、环保、水利等相关规划的编制或修编工作，完善土地、融资、人才、税费等各方面的配套政策。全面落实《关于支持旅游业发展用地政策的意见》和《产业用地政策实施工作指引》等涉旅用地政策，优先落实旅游产业基金项目供地指标，强化项目的落地保障。（伍策 高峰）

（参见《旅游绿皮书：2018～2019年中国旅游发展分析与预测》p49－50，社会科学文献出版社2018年12月）