全域旅游示范区创建工作经过5年的纵深推进，在基层已经呈现百花齐放，各美其美，美美与共的良好发展势头。截至目前，文化和旅游部发布了两批共168个国家全域旅游示范区，为旅游业改革之花结出丰硕成果。
全域旅游示范区的创建是面向未来共享发展的理念与谋划，体制机制的创新是根基和保障，以现代旅游治理机制探索与实践，让旅游业的脚步走得更稳，更快，离可持续发展的目标更近一步。
然而，体制机制的改革不可回避的是结构、重组、融合的过程。革新并无捷径，所有的成功在被认可之前都不乏质疑、试错、争论的一段经历。体制机制的改革要求旅游业主动置身激流之中，全域旅游带动的新思路、新举措，既能大道至简地统筹资源要素，又能细针密缕地深入服务细节。以旅游的柔和韧性，建立综合管理体系，探索合理、健康的共建路径，共享发展未来的红利。
尤其是在县域级，韧性适应，让旅游发展成为一个有机生命体，代表着地方在体验经济、创意生活时代背景下的新型创新力和生长力。
外滨大黄河，内依中条山，表里山河的地域特色，是芮城县发展旅游业的“天赋”，作为“天选之地”。在距今180万年前，黄河岸边的西侯度村亮起了人类的第一把火，照亮了离文明源头最近的地方；黄河人家倚靠的巍巍中条山山脉，不仅是一座承载华夏文明的文化圣山，也是中原地区的北方生态屏障。
从学习自然到利用自然；从顺应自然到守护自然，凭谁想象，一个县城居然让山河与国运紧密相连，用人与自然的共处之道传承智慧的记忆，凭借历史与文化构筑起“古中国核心地”的实存。
可以说，有着建县1600余年历史的芮城，旅游业的发展与文物资源的保护与利用密切相连。在这片县域面积1176平方公里的土地上，拥有各类古遗址100余处，各类重点文物保护单位245处，其中国保单位12处。永乐宫、城隍庙、寿圣寺砖塔、广仁王庙等以“国家级”的文化含量，输入山河国运文化命脉，彰显着芮城旅游与众不同的文化符号。
然而，大河仙境处，芮城却是人未识。旅游者的文化认同与目地的形象感知造成的差异，让芮城旅游市场仍然属于小众客群，吸引的是考古、建筑、美术、艺术等专业领域的专家、学者及研学团体。
旅游现状是旅游景区也是文物保护单位，两者内核肌理相连，管理体制难从。此外，市场缺少新业态、新产品、新消费，供给结构不合理，供给总量不足和供给质量不高都成为芮城旅游产业的现实发展障碍。
当全域旅游以促进旅游业转型升级，构建新型旅游发展格局的战略定位指导县域旅游发展时，“全域一盘棋”的工作理念，将芮城文旅产业融合发展、全域旅游公共服务提升作为重要的工作抓手。
2016年，芮城县入选第二批国家全域旅游示范区创建单位。芮城政府开始思考，如何将丰厚的文化资源优势转化为旅游产业的聚能强势，体制机制改革与旅游公共服务建设的结构优化及效率提升等全域旅游系统工作，为县域经济发展寻找新出路。
因此，无论从产业融合发展的大势，还是市场供给需求的变化，从公共文化服务敏感嫁接到旅游公共服务管理质量提升，芮城旅游亟待一场自上而下的体制机制变革和由下往上的大众旅游市场支撑。
从“有没有”到“好不好”
芮城全域旅游速度与激情
在政府体制的纵向隶属关系中，县域政府是全域旅游示范区创建的主体单位。县域体制机制的改革，是以创新实践对协调城乡一体化发展，推动新型城镇化向高质量、高标准路径的有序考量。
●建立适应全域旅游发展的领导机制
芮城县将“国家全域旅游示范区创建”作为“一把手”工程。2016年成立了由县委书记任组长、县长任执行组长的“双组长”创建工作领导小组，所有县级领导挂联旅游工作，充分发挥领导小组统筹协调职能。
先后召开63次党政联席会议及专题会议，定期研究全域旅游发展重点事项。芮城县全域旅游规划工作联席会议上，县委书记张建军要求，创建责任单位要做到“一个项目、一名领导、一套机制、一抓到底”，确保项目顺利实施。依托人大和政协形成督办机制，成立芮城县创建国家全域旅游示范区工作督办领导组，进行创建工作情况的专题调研，形成调研报告，建立长效机制，解决突出重点问题。
创建国家全域旅游示范区以来，芮城秉承“一张蓝图绘到底，一任接着一任干”的发展思路和管理方法，成立县旅游工作领导小组，由县委书记担任组长，作为常设议事协调机构，统筹推进全县文化旅游业发展，并成立国家全域旅游示范区创建工作领导小组，联合发改、住建、财政、公安、水利、交通、市场监管、商务、公路、交警等部门，齐抓共管、统筹推进全域旅游发展。
2019年，芮城县在全面落实文化和旅游行政部门机构改革中，将文化、广电、旅游和文物等行政职能整合，组建芮城县文化和旅游局，作为县政府工作部门，加挂县文物局牌子。将科学的制度设计理念内化到旅游综合治理的领导机制，为文化和旅游融合发展提供了全要素协同之道。
从清晰的界限划分，到“宜融则融，能融尽融，以文促旅，以旅彰文”的原则实现具体事务，芮城围绕着产业融合和旅游公共服务体系建设，在全域旅游模式探索上率先突破，以“五域模式”打通实践管理闭环、空间闭环、产业闭环、服务闭环、市场化闭环，全域旅游的创建从解决“有没有”到实现“好不好”的跨越式改革。
●强化部门联动，建立综合管理体制
强化“党政统筹 部门协作”综合协调机制，由全域旅游示范区创建领导小组牵头，联合发改、住建、财政、公安、水利、交通、市场监管、商务、公路、交警等部门，统筹推进全域旅游产业发展。
明确全域旅游创建的分工表和进度表，实行部门领导包联责任制落实工作职责，形成县—乡镇（社区服务中心）—村（景）—企“四级联动”，落实定项、定时、定点、定人、定额、定标“六定”措施，将全域旅游示范区创建工作纳入部门年度考核，构建起党政统筹、部门协作、企业争先、职责清晰、分工明确、齐抓共管的全域旅游示范区创建机制和格局。
芮城县大力推进旅游综合管理体制创新，推进“1＋3＋N”旅游管理综合执法体系，开展联合执法，强化旅游市场综合监督执法能力，严肃查处损害游客权益、扰乱旅游市场秩序的违法违规行为，实现旅游执法检查的常态化。
成立芮城县文化市场综合行政执法队，建立旅游安全联合执法制度，设立旅游审判合议庭，A级景区设立警务室。通过旅游综合管理体制的改革，进一步明确了芮城县公安、法院、工商在旅游市场秩序整治中的责任分工，为规范旅游市场秩序、优化旅游发展环境、提高旅游服务质量和提升旅游业发展质量效益提供了坚强保障。
成立市场监管局旅游执法大队，建立常态化旅游安全联合执法制度。由县文旅局牵头，公安局、交通局、市场监督管理局、应急管理局等多个部门参与，实施全面监管机制，加强对旅游安全的检查。
在全国首创“旅游卫士”，永乐宫壁画保护的安全保卫工作，配备专职人员15名，试行24小时不间断值班巡逻制，开展设施看护、应急事件、抢险救灾等工作。
为进一步规范旅游市场秩序，芮城县实施《旅游行业失信惩戒实施制度》，加强对旅游经营、导游业务、星级酒店或乡村旅游服务等方面的监管力度，促进旅游产业健康平稳有序运行。
●着力构建现代旅游综合治理体系
构建“1＋3＋N”综合监管执法体系，充分发挥行业力量，调动餐饮住宿行业协会、永乐宫壁画保护研究院、爱心志愿者协会、汽摩协会等社会组织，明确权限和职责，倡导和践行行业自律，积极宣传全域旅游发展理念，深度参与全域旅游示范区创建，创新培育新业态，引领消费新时尚，引导和规范行业新风尚，逐步构建起各部门联动，全社会参与的现代旅游综合治理体系。
芮城县依托现有执法力量，建立旅游投诉统一受理平台和旅游市场联合执法机制。依托运城市统一的“12345”政务服务热线，提供咨询服务，受理群众诉求、社会安全检测预警，保障旅游市场秩序和谐、有序。芮城县人民政府网站、芮城市场监督公众号、旅游景区公众号均开放消费维权、投诉举报窗口，解决群众反映的旅游投诉，接受市民及游客监督。
芮城县在“志愿山西”网站已注册管理者平台，目前有下级团体114个，注册志愿者49712人，累计录入服务时长20181小时。近三年，芮城县志愿者开展了一系列旅游主题相关活动，并通过旅游志愿者服务公众号发布实时活动信息。不仅在社会引发良好反响，使志愿者服务也成为社会热点。通过积极建立社区、居民、游客参与旅游发展和监管的渠道平台，形成常态化的参与机制，落实效果良好。
从“上半场”进入“下半场”
融合共建是全域旅游的基本盘
芮城不缺优质资源，缺的是优质业态、优质产品和优质服务，这导致长期以来，芮城旅游业发展水平与资源禀赋不匹配，旅游市场消费规模与优质资源的聚集规模不匹配。发展全域旅游，芮城必须在面对很多不平衡不充分的矛盾中，从“叫卖资源”转向以业态、产品和服务为支撑的“召唤体验”，芮城必须做出自己的抉择。
●抉择一：以活化文物为主线，管理模式创新
永乐宫三权分置改革通过探索进行文物保护开发的顶层设计，实施文物所有权、监护权、经营权“三权分置”管理制度。通过让政府做好行政管理、博物馆办好公益事业，企业搞活文创产品开发，社会多渠道参与。
2021年推出的舞台剧《永乐宫纪事》，结合蒲剧、歌剧、舞剧、话剧、乐舞等多种艺术形式，再现永乐宫壁画在易地搬迁保护的组织形式、保护理念、工程技术等方面开创的历史风云时刻，展示文物魅力之最。通过舞台演绎让文物“活”起来。
芮城是全国唯一拥有五朝不断代木构古建筑的文化名县。秉承“保护性开发，创意化利用”理念，芮城县实行四大班子领导包联文物保护单位的制度，探索出“政企合作”“政府投资＋委托管理”“政府主导＋社会捐款”、企业或个人认领认养等多种创新模式，推动文物资源的活化利用。
对“五朝不断代古建群”周边环境进行补偿性拆迁、安置，涉及居民户数745户，拆迁面积21．3万平方米，整治周边环境，盘活文化旅游用地。建成以永乐广场、城隍庙、寿圣寺、城北公园等为核心的文化旅游核心区。升级改造大禹渡、西侯度、九峰山等文化资源，研发非遗产品，开发研学旅游，促进文化存量向旅游增量的高效转化。
广仁王庙是中国现存四座唐代木结构建筑之一，有确切修建时间和唐代建筑形制，是第五批国家文物保护单位。广仁王庙环境整治项目采用“政企合作”模式，由国家文物局投资，对广仁王庙院内的大殿及戏台文物本体进行保护性修缮。
西侯度文化遗址依据“保护与开发并举，挖掘文化内涵，传承圣火文明，彰显遗址唯一性和排他性”的原则。采用“政府投资＋委托管理”的模式，建设西侯度文化遗址公园。包括遗址保护区、取火仪式活动区、文物展览区、游客服务区等4个功能区，构建了遗址博物馆、公众休闲空间等体验场景。
城隍庙集宋、元、清三代古建风貌于一处，在山西全境内以芮城城隍庙最为完整。在进行文物保护和修复过程中，采用“政府主导＋社会捐款”的模式，探索公众参与更综合、更协同的文物建筑保护机制。从“村庙文保” 的理念转向“公共空间”角度，阐述了从文化遗产到文旅赋值的进化之路。
古魏镇地皇泉村坐落在春秋时魏侯城境内，又因地皇伏羲到此而得名，可谓是中国最古老的村落之一。地皇泉龙王庙以“企业认领认养”的模式进行文物修缮。村落在“一眼泉、一座庙、一棵树、一个村”的基础上，打造成为休闲康养的绿色生态胜地。
“在保护基础上开发，在开发利用中保护”是文物旅游的一个共识。芮城在守护文物遗产，活化文化资源的项目实施中，有政府的引导，有社会公众的参与，有法规与政策的持续规范，破解了文物保护与旅游开发中“专业”与“利益”长期存在的瓶颈和难题，让其文化价值、社会价值和商业价值均得到充分体现。
●抉择二：以交通旅游化为路径，景城一体发展
山河起势为芮城创造了天然福地的地域安全屏障，然而山河也阻拦了芮城向外拓展的脚步，道路险绝亦是地域发展受限的事实。打破交通的瓶颈等于打破了区域发展的困局。芮城以构筑“内畅外通、区域一体”的立体综合交通路网和纵贯运城、辐射中原的交通规划为目标，打响了“交通重大项目会战”。
打通中条山隧道，一场现代版的新“愚公移山”在一届又一届芮城县委县政府不遗余力的谋划、筹措直至施工建设，投入运营，百年穿山梦终成现实。投资9．65亿元的中条山特长隧道的开通使芮城到运城之间过去一段20多公里的盘山路，缩短成9．7公里长的隧道高速，车程由原来的1．5小时缩短至40分钟，两城之间逢雪封山、山河阻隔的历史彻底改写。
投资9．65亿元，修建运宝黄河大桥，主桥跨越黄河天堑200米，是目前在建的全世界跨度最大的波形钢腹板矮塔斜拉桥。由芮城县陌南镇柳弯村跨黄河进入河南，与三门峡至淅川高速公路相连，接入连霍高速公路，直通两湖两广，芮城迎来了对外开放的全新格局。
遇山穿山，遇河架桥，芮城精神创造的芮城速度，见证了从无到有，从不可能到创造价值的“道路革命”，也是这种劲头，让芮城人“走出去”的梦想更敢于放飞于蓝天。
总投资3．5亿元的芮城通用机场项目是全市乃至全省发展临空经济、带动产业转型升级的标杆。整个机场的占地面积在56万平方米左右。该机场不仅可以停靠小型固定翼飞机，而且还设有可供直升飞机停靠的机位，方便多样化机种的任务执行。
县域内，投资6．4亿元，修建南部沿黄全长 93．4 公里的“黄河一号旅游公路”；投资5290万元，建成全长21公里，贯穿中部城乡的“生态景观大道”；企业投资1398．86万元，建成北部20公里长的“中条山风情廊道”，把道路变成“老百姓的致富路，游客的景观路”，拓展了文旅产业高质量发展的空间域。
山路、水路、天路展开时空对话，芮城区位优势立显，成为“黄河金三角”区域立体交通体系枢纽。从单一的交通出行提速转化为旅游交通的资源整合、体验和消费服务功能，全域旅游融入芮城“四横二十一纵”交通网络体系，把域内64公里国道、46公里省道、249公里县道和325公里乡道打造成景观大道，实现了旅游化交通，并实现了资源化、要素化、体验化和服务化的提质升级。
●抉择三：以精品项目建设为抓手，产业化运营
以精品文旅项目为主导，加大招商引资，成功吸引山西恒圣通集团、天王台集团、万科集团、天津惠阳集团等投资8亿元，建设大禹渡、圣天湖、广仁王庙、芮城大酒店、百梯山、九峰山等一大批精品旅游项目，提升芮城文旅核心吸引力。
打造东部红色之旅、中部“五朝古建不断代”研学之旅、西部“徒步内经：身体上的行走”徒步之旅三条主题旅游线路，实现“山河联动”，以线路引流，以客流促业，推动“旅游＋体育”“旅游＋农业”“旅游＋教育”“旅游＋户外装备”等业态深度融合。
由于河道变迁造就的遗迹型湿地，让圣天湖景区成为黄土高原上的一块翡翠。“夏赏荷花，东关天鹅”已经成为圣天湖的独特风景。景区面积7．71 km²，集河流、湖泊、阳光、沙滩、湖岸、芦荡、湿地、黄土断崖地貌为一身，优越的户外运动资源以体育运动为核心，打造运动休闲小镇。
突破景区建设思维，将全国光伏领跑技术基地创造性地转化为“创意观光＋科普研学＋生态休闲”的场景空间，辐射带动中条山光伏经济旅游带。项目采用“农光”“林光”互补模式，以光伏产业与现代农业、特色林业、观光旅游业结合，山坡尽披蓝金甲，山上处处牡丹开的全域旅游模式探索。推进产业生态化和生态产业化的深度融合，光伏项目建设流转土地租金及油牡丹种植劳务费用，可为沿山农民年增收1600万余元，带动农民脱贫致富。
黄河岸边的陌南镇庄上村以“碳中和”为打造目标，掀起一场直流供电能源革命。与此同时将庄上村文旅属性纳入规划，将这里打造成以古村落为中心的“零碳文旅景区”和以居民住宅为中心的“零碳村”示范区两大板块。
实现“零碳”社区、“零碳”校园、“零碳”工业园、“零碳”工厂、“零碳”医院、“零碳”机关、“零碳”建筑扥奇妙景观。“零碳”与研学旅游相结合，通过展览馆公益讲座与活动实践，拓展绿色旅游发展模式。
●抉择四：以综合治理为动能，管理机制升级
芮城处在全国主体功能区划中属“限制开发区”中的“农产品主产区”。生态为本，绿色先行。早在2006年，芮城在全省率先提出“以创建国家级生态文明县为抓手，走生态文明发展之路”的发展战略；2014年，芮城成为全国首批“国家生态文明先行示范区创建单位”；2018年12月被国家生态环境部评为“国家生态文明建设示范县”。
构建生态文明，实现绿色发展成为芮城改革创新发展的共识和底色，也是全域旅游发展融入社会经济发展全局的基础和动能。在创建全域旅游过程中，权利责任和民众责任从职责冲突到平衡的转型，正是基于制度供给的创新能力。
芮城县委、县政府在“绿水青山”优质生态的基础上，把旅游业发展确定为支柱产业和富民强县的核心产业，以及芮城县“四梁八柱”（新兴工业、清洁能源、现代农业和全域旅游）的重要支撑，培育新的经济增长点。
“生态芮城”的生活品质与全域旅游发展的愿景和目标相一致，成为芮城创建全域旅游示范区的基础和动力。芮城现已形成了县乡村三级联动、各部门齐抓共管的大绿化格局，通道绿化、“三荒”绿化、景区绿化、村镇绿化等四大工程整体推进。
目前，全县共完成通道绿化204．3公里，完成风陵渡黄河大桥两侧、中条山二十岭出县口等1．6万余亩的荒山造林工程，累计植树494．5万株。同时，先后组织20万余人次的干部群众义务植树，使圣天湖环湖林带和大禹渡景区的品位得到了极大的提升。实现全县森林覆盖率达到35．59％，城市绿化覆盖率、绿地分别达到42．18％和37．47％。
十二年绵绵用力，一纪久久为功，“生态芮城”从来就不是一个口号的呐喊，而是一项制度的安排。
2021年芮城政府工作报告中，把“形成强大国内市场，构建新发展格局。把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求，”写进了“十四五”时期经济社会发展主要目标和重大任务内容之中。
当前，旅游成为大众生活的必需品，当游客以专业的眼光挑剔什么是“好”的旅游目的地。旅游市场发展从增速转换到增质的赛道，这也意味着，旅游公共服务进入到一个新阶段。此时，公共服务成为政府职能中显示度和感受度最能深入民心的行政要素。
因此，全域旅游示范区的创建不仅是对旅游服务要素的补充和升级，而是从政府改革的视角通过一系列制度创新，从“管制型理念”向“便利型理念”的转变；从“服务经济的理念”向“服务社会的理念”转变，从“服务地方定居者”向“服务出行旅游者”观念的转变。
芮城发展全域旅游，选择以体制机制改革为突破点，逐步探索出融合协作、共建共享的创新路径，将公共文化服务和旅游公共服务统领起来，大手笔地推动资源转化和业态升级，使旅游业迈向高速度、高质量发展。
从某种程度上说，芮城才刚刚起步，未来可期！
（岑梅玲子 孙小荣工作室执行主编）
